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住房城乡建设事业“十四五”规划，对“十四五”期间助推我省城乡人居环境新供给、激活发展新动能、提供民生新保障、营造人居新品质、构建城乡治理新格局等起着至关重要的作用，有重大的战略意义。一方面，要“着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，研究新情况、作出新规划”，另一方面，梳理历次五年规划，把握发展趋势，厘清城乡建设发展规律，对编好“十四五”规划也具有基础性作用。

宏观发展背景

（一）五年规划三阶段

一是从“一五”至“五五”的计划经济体制下五年计划（1953-1980年），这一阶段，我国制定实施了5个五年计划，由此奠定了我国工业化、现代化的基础，基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为开展社会主义建设积累了经验。

二是从“ 六五”至“九五”的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期五年计划（1981-2000年），这一阶段，我国制定实施了4个五年计划，初步建立起社会主义市场经济体制基本框架，基本解决了人民生活的温饱问题，实现了总体小康的战略目标。

三是从“十五”至“十三五”的社会主义市场经济体制基本建立五年规划（2001-2020年），这一阶段，我国制定实施了4个五年规划，以全面建成小康社会为目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。

（二）四川住建事业发展三阶段

伴随宏观经济社会发展，四川城乡建设发展经历了与全国大体一致的发展历程，可划分为三个阶段。

一是改革开放前缓慢发展阶段（1949-1957年）。1949年我省城镇化率只有4.3%，比全国低6.3个百分点。1949-1957年，随着工业化起步，我省城镇化进程经历了良性发展阶段，城镇化率增长速度略快于全国平均水平，在大批南下干部及其家属的随军入川、“一五”时期一些重要企事业单位的建立和迁入等政策影响下，城镇人口的增长以外省人口迁入为主。

二是停滞发展阶段（1958-1978年）。一方面四川农村人口增长快于城镇人口增长；另一方面“三线”建设从备战角度出发，采取进山钻洞的分散布局方针，城镇化进程滞后于工业化进程；加上“大跃进”、“文化大革命”等因素，导致我省这一时期城镇化率呈现出局部波折、整体下滑的发展态势，与全国差距拉大。

三是改革开放以来快速发展阶段。伴随着工业化进程加速，我省城镇化进程明显加快，统筹城乡综合配套改革取得明显成效，城乡发展质量稳步提升，城镇化进入快速发展的新时期。特别“十一五”以来，城镇人口从2888万人增加到4505万人，城镇化率从33.0%提升到53.79%，增长速度高于全国平均水平。中央城市工作会议后，突出推动以人为核心的新型城镇化，我省城乡建设进入高质量发展新阶段。

“十五”以来四川住建发展成就及五年规划

（一）“十五”成就及“十一五”规划

“十五”期间，全省城镇化进程快速推进，全省城镇人口达2888万人、建城区面积达2956平方公里，分别比“九五”末增加590万人、833平方公里；全省城镇化率达33%，年均提高1.26个百分点；城镇体系结构趋于合理，新增攀枝花、自贡、绵阳、南充4个大城市，形成了1个特大城市、4个大城市、27个中小城市、1882个小城镇的城镇体系结构；重点建设目标顺利实现，实施重点建设项目432项、完成投资1721亿元、较“九五”期间增长31.4%；城市建设快速发展，全省城市建设完成固定资产投资1045亿元，是“九五”的4.65倍；村镇建设快步推进，累计完成建设总投资1178.74亿元，较“九五”期间增长58.86%；住宅建设投资快速增长，累计完成投资2425亿元、年均增长25.9%，住房公积金累计归集总额200亿元；房地产业持续发展，全省房地产开发累计完成固定资产投资2274亿元，是“九五”时期的3.5倍，年均增长28.9%；建筑业支柱作用明显，全省建筑业总产值累计实现5985亿元、比“九五”增长1倍；风景名胜事业再上新台阶，全省共计拥有省级以上历史文化名城（镇、村）68个，省级以上风景名胜区89处，新增国家级历史文化名镇（名村）6个、省级历史文化名镇（名村）22个、国家级重点风景名胜区6个。

2006年6月，住房城乡建设厅印发《四川省建设事业“十一五”规划纲要》，明确了城镇发展及城市规划、城市建设、村镇建设、重点建设项目、住宅和房地产业、建筑业及勘察设计业、历史文化和风景名胜资源保护与监管、建设科技事业、人才培养等9个方面的目标，从加强村庄规划和人居环境治理、完善城乡规划体系、加大城镇基础设施建设力度、健全住房保障制度、促进房地产建筑业勘察设计咨询业发展、强化市场体系建设和监管、改革创新体制和机制、强化安全和质量监管、着力自然和文化资源保护、推进建设科技创新、加强人才培养、加大法制建设力度等12方面明确了重点任务。

（二）“十一五”成就及“十二五”规划

“十一五”期间，全省城乡统筹发展快步推进，启动了省域“四大城镇群”规划纲要的编制工作，完成了成渝城镇群协调发展规划，城镇化水平快速提高，全省城镇化率达40.18%；历史文化名城（名镇、名村）规划保护显著加强，全省有30个镇(村)被评为国家级、省级历史文化名镇（村）；城乡环境综合治理全面开展，全省设市城市人均拥有道路面积近12平方米、用水普及率达92%、燃气普及率达86%、生活垃圾无害化处理率达85%、生活污水处理率达76%、建成区绿化覆盖率达38%；城乡住房保障力度加大，全省共建设（含新建、购买、改建和租赁）保障性住房41.3万套，初步构建起以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房为主的保障性住房供应体系；包括改造城市、国有工矿、林区、农场（农垦）、煤矿棚户区危旧房和城镇住房恢复重建在内，全省有360万城镇居民的住房困难得到缓解和改善，超过当时全省城镇常住居民总人口的10%；住房公积金管理加强，住房公积金缴存总额和缴存余额分别达1245亿元和730亿元，较“十五”期末分别增长345％和264％；房地产业平稳健康发展，全省累计完成房地产开发投资近7500亿元，年均增长26.5%，占全社会固定资产投资比重平均在18%以上，城镇居民人均住宅建筑面积31.44平方米，比2005年增加近4平方米；建筑业实现加快发展，全省累计完成建筑业总产值1.4万亿元、年均递增23.42%，累计实现建筑业增加值4497.4亿元、年均增长15.6%，建筑业增加值占全省gdp的比重均在7%以上；震后恢复重建取得决定性胜利，建成了以38个恢复重建重点城镇为代表的一大批现代化新城镇。

《四川省住房城乡建设事业“十二五”规划纲要》于2011年5月印发实施，明确了城镇化及规划、城乡环境综合治理和城镇市政基础设施建设、新农村建设、城镇保障性住房体系建设和公积金管理、房地产业、建筑业、建设科技和建筑节能等7个方面的目标，进而布置了加快完善城镇体系、加强市政基础设施建设、扎实推进新村综合体建设、加快保障性安居工程建设、加强房地产行业监督管理、实施建筑业强省战略，加强建设科技推广等七个战略任务。

（三）“十二五”成就及“十三五”规划

“十二五”期间，全省新型城镇化和城乡建设取得巨大成绩，全省城镇化发展格局得到优化，天府新区上升为国家级新区，新增设市城市2个、镇211个，城镇化率达到47.7%；城市规划建设管理水平进一步提高，全省城市（县城）市政公用设施建设固定资产投资在“十二五”期间累计完成4600亿元，是“十一五”期间的2.47倍，新增建成区面积1067平方公里，新增公园绿地面积1.4万公顷，16个设区城市、22个县（市、区）建成了数字城管平台；城乡居民住房条件显著改善，农村危房改造超额完成国家下达目标任务，住房公积金缴存总额达到3771亿元，房地产开发投资完成19132亿元，比“十一五”增长156%；通过21个重点镇、三批次共300个试点镇的示范建设，带动全省小城镇完成市政基础设施投资605亿元、吸纳转移农业人口123万人，277个特色小城镇被列入国家重点镇；建筑业不断做大做强，累计完成总产值35872亿元，是“十一五”期间的2.54倍；政风行风建设不断加强，住建系统人民群众的满意度逐年提高。

2017年7月，《四川省住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》审议通过。规划从城镇化布局和形态、城镇建设水平和质量、现代城市治理体系、城乡居民居住水平、房地产市场、建筑业、农村人居环境等7个方面提出发展目标，梳理了建设“一轴三带、四群一区”、推动城乡规划转型升级、加强城镇市政基础设施建设、完善城镇住房制度、促进建筑业转型发展、加快特色小城镇建设、扎实推进幸福美丽新村建设、全面推进建筑节能与绿色建筑发展、加强风景名胜区、世界遗产及历史文化名城名镇名村保护、推进城市管理体制改革、推进工程建设标准化建设、强化安全发展理念落实、大力加强自身建设、大力推进依法行政等15个重点工作方向。

对“十四五”规划编制的启发与借鉴

（一）把握规划目标与宏观发展形势的协调性

历次五年规划发展目标均与当期宏观经济发展速度协调。从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速；净出口因全球经济衰退和贸易环境、贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性。即便假定全要素生产率增速保持稳定，未来我国经济的潜在增长率也将进一步下降；即便假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，“十四五”期间我国经济潜在增长率会下降至5%左右，因此，建议“十四五”规划目标设定相比“十三五”而言更低的增长区间，必须尽力而为、量力而行，坚持城乡人居环境供给侧结构性改革这一战略方向，以满足人民群众对高品质生活宜居需求为目标，突出以人民为中心的发展理念，牵引城乡人居环境新供给，以新供给创造新需求，实现更高水平动态平衡和更高质量的住建事业发展新格局，为实现全省经济社会“十四五”发展目标作出贡献。

（二）把握重点任务“变”与“不变”的辩证关系

随着国内外局势变化和我国五年规划发展目标不断实现，“十一五”到“十三五”规划的发展重点也相应变化。“十一五”规划以加强社会管理和公共服务、完善市场监管和宏观调控、优化发展环境、保障公共安全、促进资源节约和环境保护为重点；“十二五”规划以推进新型城镇化发展、深化城乡环境综合治理、扎实推进新村综合体建设、加快健全城镇住房保障体系、加快建筑业和房地产业发展为工作重点；“十三五”规划主动适应把握引领新常态，推进供给侧结构性改革，着力去库存、补短板，将“扎实推进以人为核心的城镇化、切实提高城乡规划建设管理水平、不断提升行业治理水平和依法行政能力”作为工作重点。

在此过程中，住建系统的职能也发生了一些转变，但是住建事业的核心工作没有改变，“提高城乡人居环境水平、促进住建领域产业可持续发展”仍然是未来一段时期的主要任务。因此，建议“十四五”规划应紧紧抓住成渝地区双城经济圈建设的战略机遇，以激活发展新动能、提供民生新保障、营造人居新品质和构建治理新格局等为重点，努力促进住建事业高质量发展。

（三）把握重大项目与国家战略的一致性

“十一五”的重大项目紧抓西部大开发和城镇化加快发展的战略机遇，围绕统筹城乡发展和区域协调发展战略，提出了社会主义新农村建设、城镇基础设施建设和产业发展等重大项目。“十二五”抓住深入实施西部大开发战略机遇，明确新型城镇化建设、百镇建设、百万安居工程建设、海绵城市和城市地下综合管廊试点建设等重大项目。“十三五”遵循“三大发展战略”，以农村危房改造、建筑节能和绿色建筑推广、城镇污水处理设施建设、城乡垃圾处理设施建设等重大任务为实现全省“两个跨越”做出积极贡献。

由此，建议“十四五”规划要谋划一批与国家战略方向一致的重大项目，围绕成渝双城经济圈战略，聚焦高品质生活宜居地建设和城乡人居环境提升，紧密结合实际需求，以建筑产业园区建设、省级百强中心镇培育、“新三推”、基础设施智能化改造、城市更新与治理、历史文化保护传承、农房安全和风貌提升等为重点，打包一批国家和省级重大项目。

信息来源：四川省住建厅计划财务处

四川省城乡建设研究院

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